Yhteisistä asioista päättäminen

Kuntakokous pitäjänkokousperinteen jatkajana

Maaseudulla paikallisten asioiden hoito ei uudesta hallintojärjestelmästä huolimatta aluksi kovin paljoa muuttunut. Varsinkin kuntakokousten toiminta muistutti monella paikkakunnalla niin paljon entisiä pitäjänkokouksia, ettei muutosta aina edes huomattu. Selvää jakoa seurakunnan asioihin ja kunnan asioihin ei aluksi tehty. Kuntakokouksen nimikään ei heti vakiintunut; toisinaan se oli ”kirkko- ja kunnalliskokous”, toisinaan ”kunnalliskokous seurakunnan kanssa” ja vasta vuosien kuluttua pelkästään ”kunnalliskokous” tai ”kuntakokous”. Seurakunta-asioita kirkkoherran johdolla käsittelevästä kirkonkokouksesta tuli alkuperäisen pitäjänkokouksen työn jatkaja, mutta mielenkiinto sitä kohtaan jäi laimeaksi ja maallisiin asioihin paneutuvasta kuntakokouksesta tuli varsinainen pitäjänkokouksen perinteen jatkaja.

Kuntakokous toimi maalaiskunnan ylimpänä päättävänä elimenä. Sen päätösvaltaan kuuluvia asioita olivat kansakoulujen perustaminen ja ylläpito, yleisen järjestyksen edistäminen, terveyden- ja sairaanhoito, vaivaishoito, kunnan kiinteistöjen hankkiminen ja hoito, viljamakasiiniasiat, metsästyksen ja kalastuksen valvonta, kunnan taloudenhoito sekä luottamusmiesten ja virkamiesten valinnat. Asioista päättämään sai tulla kuka tahansa hyvämaineinen, kunnassa asuva, sinne veroa maksava, itse omaisuuttaan hallitseva, äänioikeutettu kuntalainen. Vanhan, jo pitäjänajalla käytössä olleen tavan mukaan kokouksessa saivat olla läsnä kaikki, joita koskevia asioita oli käsiteltävinä. Kullakin oli ääniä verojensa eli siis varallisuutensa mukaan.

Edustajien käyttöä enteili jo se vuoden 1865 asetuksessa ollut kohta, että puhe- ja äänioikeus kuntakokouksessa voitiin valtakirjalla siirtää jopa epämääräiseksi ajaksi jollekin toiselle. Päätösvallan keskittyminen muutamille harvoille kuntalaisille taas pyrittiin estämään määräyksellä, ettei kukaan saanut äänestää enemmällä kuin yhdellä kuudesosalla läsnä olevien äänimäärästä.³⁸

Viimeksi mainitut asetuksen kohdat, valtakirjojen käyttö ja äänimääräkatto, olivat asioita, joita monessa Savon kunnassa myöhemmin vastustettiin. Valtakirjojen kokoamisen väitettiin antavan joillekin ansiotonta arvonnousua, jota yhden kuudesosan äänikatto ei kyennyt torjumaan.³⁹ Tästä oli varoittanut Juvan kirkkoherrakin jo asetusta suunniteltaessa.

Vapaa osallistuminen kuntakokouksiin teki niistä, kuten aikaisemmin pitäjänkokouksistakin, monesti ennalta arvaamattomia. Asioiden käsittely saattoi sujua ”varsin omituisesti, sillä onhan se wain sattuman warassa, mimmoista wäkeä noihin kokouksiin tulee”, kuten 1896 kerrottiin. Osanottajamääristä ei yleensä ole mainintoja, mutta ilmeistä oli, että tärkeänä pidetty hanke keräsi väkeä kokouspaikalle, kun taas rutiinijutut käytiin läpi suppealla joukolla. Saattoi käydä niinkin, kuten Maaningalla, että isännät poistuivat kokouksesta, jos ruvettiin puhumaan heille epämieluisista asioista. Varsinkin nälkävuosien aikana tärkeitä ja läsnäolon arvoisia kysymyksiä olivat monien mielestä vain viljalainat.⁴⁰

Kokousajasta ja -paikasta määrättiin vuoden 1865 kunnallisasetuksessa, että kuntakokous tuli pitää arkipäivänä ”pitäjäntuvassa tahi jossain muussa sopivassa paikassa”. Kokouksia ei siis enää saanut järjestää kirkossa sunnuntaina jumalanpalveluksen jälkeen, kuten pitäjänkokousten aikana oli ollut tapana. Näin haluttiin korostaa kunnan ja seurakunnan eroa. Mutta miten edellä mainittu määräys Savon kunnissa toteutui?

Kokouspaikan osalta lakitekstiä yleensä noudatettiin. Suurin osa kuntakokouksista pidettiin kirkonmäelle jo aikaisemmin rakennetuissa pitäjäntuvissa tai, jos sellaista ei ollut tai se oli liian ahdas ja huonokuntoinen, yksityisiltä vuokratuissa tiloissa. Kirkkoa tai sakastia käytettiin kunnallishallinnon alkuaikoina kokouspaikkana tiettävästi vain Karttulassa, Kuopion maalaiskunnassa, Savonrannalla ja Vesannolla. Nämäkin olivat ainoastaan väliaikaisia ratkaisuja ennen sopivampien tilojen saamista. Varhaisimmat, ennen 1880-lukua kunnantuviksi kutsutut uudisrakennukset valmistuivat Tuusniemelle (1868), Haukivuorelle (1869), Rautalammille (1871), Vesannolle (1871), Hankasalmelle (1875) ja Suonenjoelle (1875).⁴¹ Varsinaisia kunnantaloja alettiin rakentaa vasta 1900-luvun alussa, kun kokouskäytännöt jo olivat vakiintuneet ja kun kunnalliselämän arvostuksen haluttiin näkyvän toimitiloissakin.

Kokousten pitäminen arkipäivänä oli kokouspaikkaa vaikeammin toteutettava määräys. Monessa kunnassa sitä aluksi yritettiin, mutta kun pitäjän perukoilta oli tapana tulla kirkolle vain sunnuntaina, arkipäivien kokouksiin oli vaikea saada riittävästi väkeä. Niinpä kuntakokoukset pidettiin useimmiten sunnuntaina tai toisinaan lauantaina tai maanantaina, jolloin kirkolla käyntiin voitiin helpommin yhdistää jumalanpalvelus, kauppa-asiat, tuttujen tapaaminen ja kokoukseen osallistuminen.

Kokouksista kuulutettiin kirkossa jumalanpalveluksen päätteeksi. Se ei ollut kovinkaan tehokas tapa. Harva jäi tiedotuksia kuulemaan tai jos jäi, saattoi käsittää asian väärin tai unohtaa sen vähän ajan kuluttua. Sen vuoksi kokouksista alettiin ilmoitella myös sanomalehdissä ja kiinnittää tiedotus vielä jonnekin kirkon luona olevalle, näkyvällä paikalla sijaitsevalle taululle. Tosin tämäkään ei aina ollut hyvä ratkaisu. Maaninkalaiset esimerkiksi olivat sitä mieltä, että kirkossa kuuluttaminen oli sittenkin tehokkainta, sillä kokouskutsu oli monta kertaa jäänyt kiinnittämättä kunnanhuoneen seinälle tai kirjallista kutsua ei tullut laadittua lainkaan.

Mutta käytettiinpä mitä tapaa tahansa, tavallista oli, ettei tieto kulkenut. Se ei tavoittanut kaikkia. Pitäjien perukoilta ei ennätetty tai voitu saapua kokouksiin, osanottajamäärät jäivät pieniksi ja mielipiteet poissaolojen takia esittämättä. Sen vuoksi mm. hirvensalmelaiset toivoivat, ettei kunnalle aiheutuvista kustannuksista päätettäisi ylimääräisissä kokouksissa, vaan ainoastaan vakinaisissa, joiden ajankohta oli jo ennalta tiedossa.⁴²

Kokousten tiheyskin nimittäin vaikutti osanottajien määrään. Kokouksia ei ollut hyvä kutsua koolle ”liian usein eikä wähistä syistä, ett’ ei turhain tähden tulisi kuntalaisille liiallisia päiwäin tuhlauksia, waan kun kokous pidetään, että silloin on tarpeellisia asioita niin monta esillä, että ne antawat syytä matkan tekoon kokouspaikalle”, kirjoitettiin Mikkelin Sanomissa 1890.⁴³ Samaa oli korostanut Juvan kirkkoherra jo asetuksen suunnitteluvaiheessa. Asetuksen mukaan kuntakokouksia tulikin pitää melko harvoin, aluksi vähintään kolme ja vuodesta 1898 lähtien neljä kertaa vuodessa, mutta niitä pidettiin huomattavasti useammin.

Tähän vaikutti mm. se, että kuvernöörillä ja ”muilla virastoilla” oli oikeus kutsua kokous koolle neuvottelemaan ja antamaan lausunto­ ja monista erilaisista asioista. Periaatteessa tämä hyväksyttiin, mutta kun lausuntopyyntöjä tuli vähän väliä ja lausunnot vaadittiin neljän viikon kuluessa, kokouksia oli pidettävä niin usein, että se ”saattoi kokouksen pitäjän aiwan auttamattomaan pulaan”. Kiinnostus ei riittänyt, kokouksia jouduttiin peruuttamaan ja hallintouudistuksen vastustajat saivat tukea epäilyilleen kuntalaisille soveltumattomasta toiminnasta.

Valtuustojen mukaantulo

Mahdollisuus kuntakokousta suppeamman, kuntalaisten edustajista koostuvan kunnanvaltuuston valintaan oli annettu jo vuoden 1865 kunnallisasetuksessa.⁴⁴ Valtuusto ei tuolloin ollut kuntakokouksen vaihtoehto vaan sen rinnalla toimiva luottamuselin, eräänlainen kuntakokousta avustava lautakunta, jolle voitiin siirtää osa kuntakokoukselle kuuluvista tehtävis­tä. Perustaminen oli kuitenkin melkoisen suojamuurin takana, sillä päätökseen olisi tarvittu vähintään puolet kunnan koko äänimäärästä ja lisäksi kaksi kolmasosaa kuntakokouksessa läsnäolevien äänistä, mikä käytännössä oli miltei mahdotonta; kiinnostus yhteisiin asioihin ei ollut kovin vireää, eikä väkeä varsinkaan 1860-luvun lopun nälkävuosien aikana ollut helppo saada kokouksiin. Ilmeisesti asiaakaan ei koettu tärkeäksi, sillä kesti vuosikymmeniä, ennen kuin valtuustokysymys Savon kuntakokouksissa otettiin edes käsiteltäväksi.

Paremmat edellytykset vapaaehtoisten kunnanvaltuustojen perustamiselle luotiin vuoden 1898 uudessa kunnallisasetuksessa. Sen mukaan ehdotuksen hyväksymiseen riitti kaksi kolmasosaa kuntakokoukseen tulleiden äänistä, mutta päätös tuli tehdä kahdessa perättäisesä kokouksessa.⁴⁵ Nyt asiaa ruvettiin vakavasti harkitsemaan, kannattamaan ja vastustamaan. Esikuvia saatiin kaupungeista, joissa valtuustojärjestelmä oli ollut käytössä 1870-luvulta lähtien. Kannattajat uskoivat valtuustojen tuovan tehokkuutta kunnallishallintoon, sillä kuntakokouksissa päätösten tekijät saattoivat vaihdella kerta kerralta eikä asioihin paneutuminen tai kokouksen seuraaminen ottanut onnistuakseen.

Lähes joka kunnassa asioiden käsittelyn kerrottiin olevan, kuten Rautalammilla, ”paijasta huutoa ja hölinätä”, tai kuten Nilsiässä ”yhtä kohua”, tai päätös saatiin ristiinalaisten tapaan aikaan siten, että ”joku enempää ajattelematta sanoo mitä wesi on suuhun tuonut, ja toinen sen mukaan”. Aina tämä ei johtunut tietämättömyydestä tai kokoustekniikan puutteesta, vaan siitä, että vähävaraiset itselleen nurjien äänioikeusolojen takia ottivat tavakseen ”huutaen ja meluten häiritä keskustelua” torjuakseen varakkaiden ja kunnallishallinnossa jo asemaa saavuttaneiden henkilöiden ”sanelupäätökset”.⁴⁶

Valtuustojen uskottiin rauhoittavan kokouksia mutta samalla niiden pelättiin lisäävän harvainvaltaa, joten hanke leimattiin ”herrojen touhuksi” (Mikkelin maalaiskunnassa), ”manttaaliporhojen puuhaksi” (Leppävirralla) tai ”manttaalipohattojen pyrkimykseksi” (Kangasniemellä). Kuntakokousten lähes rajoittamaton osanotto oli monien mielestä kansanvaltaa parhaimmillaan, mikä käy ilmi mm. tuolloisesta Mikkelin Sanomien artikkelista:

”Se kunnallishallinto, jonka 1865 wuoden kunnallisasetus meille myöntää, näyttäytyy selwimmin siinä, että kukin kunnallisweroja suorittawa kunnan jäsen, olkoon hän ken tahansa, on osallinen asiassa päättämään sen perustelman mukaan, kuin hän on werotettu. Siis hän ei ole alistunut mihinkään wirkawallan eikä joidenkuiden yksityisten mieliwallan alaiseksi, hänellä itsellään on sekä persoonallinen että warallinen walta niiden kysymysten laadinnassa, joissa hän tietää joutuwansa joko säännön seuraajaksi tahi säädetyn weron maksajaksi. Mutta tuo kallis ominaisuus kadottaisi paijon, jos erinäinen waltuusmiehistö päättäisi asioista. Sillä waikka waltuusmiehistön toimiala onkin rajoitettu, ja siihen jäsenet tarkan harkinnan mukaan walittu, ei silti woisi taata, jottei mielipiteiden muutos ynnä muut lukemattomat sattumat saattaisi johtaa puolueellisuuden kysymysten ratkaisussa wiemään päätökset wikaan eli ainakin niin, ettei se todistaisi enemmistön mielipiteitä.”⁴⁷

Useimmiten valtuuston perustaminen tapahtuikin varakkaan väestönosan tahdosta ja vaatimuksesta. Tosin siihenastisten vallanpitäjien arvostelukin saattoi käynnistää valtuuston perustamishankkeen, sillä valtuuston kautta aikaisempaa useammilla oli mahdollisuus päästä kunnallishallinnon ”sisäpiiriin” ja lujittaa näin oman ryhmänsä pyrkimyksiä. Tämä havaittiin varsinkin sen jälkeen, kun vuoden 1905 suurlakko ja 1906 eduskuntavaaleissa käyttöön otettu yleinen ja yhtäläinen äänioikeus lisäsivät mielenkiintoa myös kunnallishallintoa kohtaan. Muun muassa Rautalammilla sosiaalidemokraatit tekivät heti tämän jälkeen aloitteen kunnanvaltuustosta, koska halusivat muutosta siihenastiseen asioiden hoitoon.⁴⁸

Laajemmin valtuustokysymystä ryhdyttiin pohtimaan vuonna 1908, kun eduskunnan nimeämän, uutta – tosin vahvistamatta jäänyttä -kunnallislakia valmistelevan komitean esitys oli ollut kunnissa lausuntokierroksella ja antanut monille kipinän oman paikallishallinnon kehittämiseen. Päätöksiä vauhdittivat myös vuonna 1911 järjestetyt kolmet kunnallispäivät, joissa asiantuntijat korostivat valtuustojen tarpeellisuutta.⁴⁹ Ratkaisuun saatettiin päätyä myös, kuten Juvalla, perehtymällä toisten kuntien valtuustokokemuksia koskeviin kirjallisiin lausuntoihin.⁵⁰

Ne kunnat, joissa valtuusto asetettiin jo ennen kuin ne vuoden 1917 kunnallislaissa tehtiin pakollisiksi on esitetty seuraavassa luettelossa. Suunnilleen puolet Savon kunnista päätyi siis jo kuntakokouskaudella kunnanvaltuuston perustamiseen.

Kaupunginvaltuustot määrättiin perustettavaksi jo 1873 annetussa kunnallisasetuksessa. Valtuutettujen, ”valtuusmiesten”, valinta tapahtui raastuvankokouksissa. Toimikausi oli aluksi kolme vuotta ja erovuoroisia jäseniä vuosittain kolmasosa. Tärkeiden taloudellisten ratkaisujen tullessa käsittelyyn raastuvankokous valitsi lisävaltuusmiehiä varsinaisten valtuutettujen avuksi.

Äänioikeus oli sidottu äänestäjien äyrimäärään. Äänioikeus oli kunnallisasetuksen mukaan jokaisella ”hyvämaineisella kaupunkikunnan jäsenellä, miehellä sekä naisella, joka nautitsee Suomen kansalaisoikeuksia ja itse saa hallita itseänsä ja omaisuuttansa sekä … on velvollinen kunnalle veroa tekemään, ei ole velassa useamman kuin viimeksi menneen vuoden kaupungin ulosteoista, ei ole toisen isäntävallan alainen, eikä julistettu kansalaisluottamuksensa me­nettäneeksi.”⁵¹

Myös ”yhtiöillä”, ts. liikeyrityksillä, kuolinpesillä ja yhdistyksillä, oli äänioikeus. Tämä kuulosti melko kattavalta, mutta kuten maalla myös kaupungeissa vain osalla asukkaista oli tuolloin äänioikeus ja mahdollisuus vaikuttaa valtuusmiesten valintaan. Esimerkiksi vuonna 1900 Kuopiossa henkikirjoitetusta väestöstä äänioikeutettuja oli 21,9 %, Savonlinnassa 26,4 %, Mikkelissä 23,7 % ja Iisalmella 24,1 %.⁵²

Äänimäärä oli sama kuin äyriluku kuitenkin siten rajattuna, ettei kukaan saanut äänestää enemmällä kuin 25 äänellä. Tällaisia suurimman äänimäärän omaavia oli vuonna 1900 Kuopiossa, Savonlinnassa ja Iisalmella 7 % ja Mikkelissä 8 % äänioikeutetuista. Vähävaraisia 1–2 äänellä äänestäviä oli vuonna 1900 Kuopiossa 51 %, Savonlinnassa samoin 51 %, Mikkelissä 39 % ja Iisalmella 38 %. Lisäksi oli paljon sellaista väkeä, jonka vuositulot eivät yltäneet edes siihen yhden äyrin summaan, jolla olisi saanut äänioikeuden. (Tulorajoista ks. kunnallisverot s. 63)⁵³

Tällainen äänimäärän jyvitys johti siihen, että suppealla mutta varakkaalla väestönosalla oli mahdollisuus saada valinnoissa oma tahtonsa läpi. Savonlinnan ”kansallismielinen” suomenkielisten ryhmä oli vuonna 1890 ehdottanut ääniasteikon ylärajan laskemista 20 ääneksi, mutta varakkaista virkamiehistä koostuva ruotsinmielisten ryhmä sai hankkeen torjutuksi. Tapaus herätti valtakunnallistakin huomiota, ja esimerkiksi Päivälehti paheksui ruotsinkielisten suhtautumista sanoin: ”Surkeinta vanhoillaan olijaisuutta, piintyneintä rahavallassa riippumista.”⁵⁴

Ääniasteikon säilyminen vaikuttikin paitsi varakkaiden valtaan samalla myös siihen, etteivät alkuajan valtuustot edes suurin piirtein edustaneet kaupungin kaikkia väestöryhmiä. Sekä Kuopion, Savonlinnan, Mikkelin että Iisalmen valtuustot koostuivat selvästi koulutetummasta väestä kuin äänestäjänsä.

Varamiesjärjestelmää ei ollut. Niinpä kokouksista poissaolot haittasivat päätöksentekoa sekä maalaiskunnissa että kaupungeissa. Lyhyistä välimatkoista huolimatta kokouksia jouduttiin kaupungeissakin perumaan vähäisen osanottajamäärän vuoksi. Päätösvaltaiseksi tullakseen kokouksessa olisi pitänyt olla läsnä kaksi kolmasosaa valtuutetuista, mutta varsinkin kesäaikaan riittävää määrää oli vaikea saada kokoon.

Saattoi tapahtua kuten Kuopiossa 1875, että ”valtuusmiehet odottivat poissaolevia jäseniä tunnin eli kello yksi ipp, mutta koska ne ei sittenkään tulleet, ja ne läsnäolevat kolmetoista he eivät olleet täysimääräiset istuntoon, niin ei mitään päätöstä tehä, vaan täytyi valtuusmiehet poismännä”. Peruutusten huippuvuosi oli Kuopiossa 1885, jolloin peräti 11 valtuuston kokousta jäi pitämättä osanottajapulan takia. Tavallisestikin noin neljännes tai viidennes valtuutetuista jätti noihin aikoihin tulematta kokouksiin.

Savonlinnassa osallistumisprosentti oli 1890-luvulle asti yleensä noin 80, mutta sitten sekä kokousten määrä että niistä poissaolot lisääntyivät. Vuosina 1891–1900 peruutettiin 17 kokousta. Kun ilman hyväksyttyä syytä pois jääneille alettiin langettaa sakkoja, peruutuksia jouduttiin vuosien 1901 ja 1917 välisenä aikana tekemään enää neljä kertaa.

Mikkelissä poissaolot alkoivat tulla ongelmaksi vasta 1900-luvun alussa. Niiden hillitsemiseksi langetettujen sakkojen teho oli kuitenkin heikko, joten kokouksia jouduttiin perumaan. Innostus uutta kaupunkihallintoa kohtaan alkoi ilmeisesti tehtävien lisääntyessä ja yhteiskunnallisten olojen kiristyessä entisestään laimeta. Samaan aikaan valtuutettujen vaihtuvuus nopeutui ja alempien sosiaaliryhmien edustajia alkoi tulla mukaan hallintotyöhön.⁵⁵

Päätösten valmistelu ja toimeenpano

Vuoden 1865 kunnallisasetus toi maalaiskuntiin kauan toiveena olleen valmistelu- ja toimeenpanoelimen, kunnallislautakunnan. Se oli kunnanhallituksen edeltäjä ja toimi monella paikkakunnalla pitkään ainoana kuntakokousta ja kunnanvaltuustoa avustavana lautakuntana. Lisäksi se hoiti monia myöhemmin virkamiehille siirtyviä tehtäviä. Vastuualue oli siis varsin laaja, eikä lautakunnan toiminta edes rajoittunut asioiden valmisteluun ja kuntakokouksen päätösten toimeenpanoon, vaan useilla paikkakunnilla kunnallislautakunta joutui melko itsenäisesti ratkomaan myös vaivaishoitoon, terveydenhoitoon, tietöihin ja rahoitukseen liittyviä kysymyksiä.⁵⁶

Niissäkin pitäjissä, joissa ennen kunnallishallinnon aikaa oli ollut ”johtokuntia” tai ”hallituksia”, päätösten valmistelu ja toimeenpano liitettiin kunnallislautakuntien tehtäväkenttään. Esimerkiksi Suonenjoella lakkautettiin nyt vaivaishoitohallitus, hätäapukomitea, suonviljelykomitea ja makasiinihallitus, joiden tehtävät keskitettiin uudelle kunnallislautakunnalle.⁵⁷ Kaupungeissa kunnallislautakuntaa vastaavana elimenä toimi rahatoimikamari. (s. 33)

Kunnallislautakuntaan kuului puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja sekä vähintään viisi jäsentä eli ”piirimiestä”, jotka hoitivat lautakunnan heille määräämiä tehtäviä kukin omalla alueellaan. Varsinkin lautakunnan puheenjohtajan tehtävä oli vaativa, kuten uusia vastuunkantajia koskevassa luvussa tarkemmin kerrotaan.

Mielipideryhmät

Yhteisten asioiden hoito jakoi kuntalaiset aluksi kahteen ryhmään: hankkeiden kannattajiin ja vastustajiin. Taustalla oli useimmiten vanha säätyjako siten, että ehdotusten kannattajien lukumäärältään suppea ryhmä koostui paikkakunnan herrasväestä ja vastaanpanijoiden suuri joukko rahvaan jäsenistä. Jako tuli selvästi esille mm. kunnallishallintoon siirtymistä, valtuustojen valintaa, ensimmäisten kansakoulujen perustamista ja terveydenhuollon tehostamista koskevissa kysymyksissä.

Säätyläisten asennoitumiseen vaikuttivat tuolloiset suomalaiskansalliset, kansanvalistuksen ja liberalismin aatteet, kun taas rahvaan mielipide muotoutui käytännön tavoitteista ja sai vastustamaan ainakin kaikkia sellaisia hankkeita, joista aiheutuisi maksuja tai joista ei näyttänyt olevan itselle välitöntä hyötyä. Yleensä raja kulki virkamiesten ja talonpoikien välissä, mutta toisinaan herrasväki ja talolliset olivat omana ja tilattomat omana ryhmänään.

Esimerkiksi Joroisissa näin tapahtui jo 1860-luvulla. Siellä herrasväki ja talonpojat olivat yksituumaisia kunnallishallintoon siirtymisestä, mutta tilattomat omaksuivat jyrkän kielteisen kannan. Perustelut tulivat ilmi veroäyrejä laskettaessa. ”Myö ei makseta, ei niin penniä; maksuja on entisiäkin kyllä ja nyt ei ole muu kuin miero eessä, kun Luoja on meitä kurittanna näin kowilla katowuosilla”, heidän kerrotaan sanoneen. Ei auttanut, vaikka rovasti ja kruununvouti selittivät, ”että saatte nyt eteenpäin muutaman äyrin maksulla – joka määrättiin nyt tekemään 15 penniä -ääntöoikeuden kunnan kokouksissa, josta olette tähän asti olleet pois suijettuina”.⁵⁸ Mielipiteestä kuvastui se tuolloin vielä melko yleinen ajatus, että verovapaus oli tärkeämpi kuin äänioikeus. Sama näkyi myöhemmin vaali-innostuksen laimeutena.

Äänimäärän sitominen varallisuuteen vähensi rahvaan vaikutusmahdollisuuksia, mutta liittoutumalla pientäkin veroa maksavien oli mahdollisuus ohjata päätöksentekoa mieleiseensä suuntaan. Tällaisia asiakysymysten ympärille kertyviä mielipideryhmiä saattoi syntyä esimerkiksi asuinpaikan mukaan siten, että kirkonkyläläiset esiintyivät omana ja syrjäkyläläiset omana ryhmänään. Jakoon vaikuttivat pitkät välimatkat ja oman piirikunnan yhteenkuuluvuuden tunne. Eturistiriitoja tuli esille mm. teiden raivaamisen tai siltojen rakentamisen yhteydessä.

Seuturyhmittymiä syntyi koulukiistoistakin sen jälkeen, kun alkuvastustus oli väistynyt ja alettiin jo toivoa omaa koulua omalle kylälle. Rautalammilla taas 1870-luvulla syntynyt riita luottamusmiespaikoista jakoi kuntalaiset kirkonkyläläisten ja syrjäkyläläisten ”puolueisiin”. Tosin ryhmät edustivat samalla talollisia ja tilattomia tai varakkaita ja varattomia. Täällä mielipide-erot huipentuivat, kun kirkonkylän talolliset ja virkamiehet halusivat kunnallislautakunnan puheenjohtajaksi kauppiasta mutta syrjäkyläläiset torpparia.⁵⁹ Teollisuuspaikkakunnilla kahtiajako saattoi syntyä myös tehdasyhdyskunnan asukkaiden ja muiden kuntalaisten välillä esimerkiksi siitä, pitikö melko omavaraisena toimineen yhdyskunnan ottaa osaa koko kunnan koulu-, tie- tai sairastupahankkeeseen.

Varsinkin kaupungeissa, Mikkelissä, Savonlinnassa ja Kuopiossa, kielikysymys jakoi asukkaat kahteen leiriin. Mikkelissä ruotsinkielisten voittona oli kaupunginvaltuuston pöytäkirjojen laatiminen ruotsin kielellä, vaikka valtaosa kuntalaisista halusi ne suomenkielisinä. Kuopiosta kerrotaan vuonna 1881, että ruotsalaiset esiintyivät siellä ”järjestettynä puolueena ennenkuin mitään muuta puoluetta oli olemassakaan”. Kuopiossa valtuuston pöytäkirjakielenä käytettiin 1870–1880-luvulla kuitenkin suomea, vaikka se ei ollut valtuutettujen enemmistön kieli.

Jyrkkiä kannanottoja syntyi koulujen opetuskielestä. Kuopiossa ruotsinkielisten puolue vastusti suomenkielisen tyttökoulun perustamista, Mikkelissä taas virka­miehet halusivat – ja saivatkin – paikkakunnalle ruotsinkielisen lyseon, vaikka valtaenemmistö asukkaista oli supisuomalaisia. Savonlinnassa kielipuolueina oli 1870–1880-luvuilla ruotsinkielisestä virkamiehistöstä koostuva suhteellisen pieni mutta vaikutusvaltainen ryhmä ja suomenmielisiä edustava ”kansallismielisten” ryhmä. Edellinen sai aikaan sen, että kaupungin pöytäkirjat ja tilit laadittiin aluksi ruotsin kielellä, jälkimmäinen, että Savonlinnaan perustettiin suomenkielinen reaalilyseo.⁶⁰

Kaupungeissa myös ammatillinen yh­teenkuuluvuus sai 1800-luvulla aikaan tiiviitä, oman alansa etuja ajavia ryhmittymiä. Savonlinnassa tällaisia olivat 1890-luvun puolivälissä ”työväenpuolue”, ”liikemiespuolue” ja ”virkamiespuolue”, jotka kukin ennen vaaleja painattivat omia ehdokaslistojaan ja pyrkivät saamaan luottamuselimiin omia kannattajiaan. Raittiusaate ja anniskelusta kertyvät varat taas jakoivat kuopiolaisia 1800-luvulla kahteen leiriin: raittiuspuolueen ja kauppaseuran kannattajiin.⁶¹ Kiistoista ja ryhmittymistä löytyy tietoja kuntakokousten ja kaupunginvaltuustojen pöytäkirjoista sekä kuvernöörille ja senaattiin lähetetyistä valituksista.

Kunnallishallinnon alkuajan mielipideryhmät eivät tietenkään olleet selvärajaisia, vaan ryhmät saattoivat muotoutua uudelleen aina tilanteen mukaan. Uudis­tusmielisten siirtyminen jarruttajien leiriin tosin oli harvinaista, mutta näinkin saattoi tapahtua taloudellisten etujen ollessa kyseessä. Ainakin Joroisissa osa uudistuksia siihen saakka kannattaneista siirtyi 1880-luvulla väliaikaisesti vanhoillisten talonpoikien leiriin.⁶² Perinteisestä vastustajien ryhmästä moni talollinen ja kauppias kyllä ryhtyi ajan mittaan yhä yleisemmin ”herraspuolueen” hankkeiden kannattajaksi. Se sai vähävaraiset talonpojat, tilattomat ja työväen tiivistämään rivejään omien tavoitteidensa saavuttamiseksi tai ihanteidensa säilyttämiseksi.

Yksittäisillä mielipidejohtajilla oli näissä asiakysymysten ympärille rakentuvissa ryhmittymissä usein ratkaiseva merkitys. Se aiheutti kiivasta arvosteluakin. Savolainen Saimaa-lehti kirjoitti vuonna 1894: ”Asiain kulkua komentaa joku mahtawa (joskus useampikin). Hän on joku mahtawa kauppias tai muu pohatta, jolle ainakin puoli pitäjästä on welkaa, tai on hän jokin wanha rikas wirkamies eli ’neuvos’. Hän se on paikkakuntansa ’kaikkiwaltias’. Usein hankkiutuwat tuollaiset miehet joksikin aikaa kunnalliswirkoihin. Kaikkien tulee tanssia silloin heidän pilliensä mukaan. Hänellä, tuolla pöpöl!ä, on arwoa ja waltaa. Hän on ’yleisesti tunnettu: saanut arwonimiä tai rintarahoja tai on istunut waltiopäiwillä tai on ’kuwernöörin hywä tuttu’ tai – jos ei muuta – on welkauttanut koko seudun ja hallitsee sitä läänitysherrana. Peloittaa mahtiwallallaan itseään kuulemaan nekin, jotka owat hänestä riippumattomat.”⁶³

Aatteelliset kannanotot tulivat Savon kunnissa tavallisiksi vasta 1800-luvun lopulla ja 1900-luvun alussa. Luku- ja kirjoitustaidon yleistyminen antoi rahvaalle uudenlaisia valmiuksia perehtyä asioihin ja ottaa kiistakysymyksiin perustellummin kantaa. Valtiolliset asiat olivat tiennäyttäjinä. Ns. sortovuodet herättivät kansan vaalimaan oikeuksiaan, ja vuoden 1905 suurlakko sekä 1906 saatu yleinen ja yhtäläinen äänioikeus toivat puoluepolitiikan mukaan eduskuntatyöhön. Mielipidejohtajaksi tuli nyt lehdistö. Siinä esitetyt voimakkaat kannanotot tarttuivat lukijoihin ja saivat aikaan keskustelua ja väittelyä. Varsinkin tilattomat, joita aikaisemmin oli ollut miltei mahdoton saada mukaan päätöksentekoon, alkoivat aktivoitua. Se näkyi vuoden 1907 eduskuntavaaleissa, joissa sosialidemokraatit saivat selvän vaalivoiton.

Kaiken tämän seurauksena vaatimuksia äänioikeuden laajentamisesta ja puolueryhmittymisestä ruvettiin esittämään myös kunnallisella tasolla. Sellaisenaan niitä ei vielä 1900-luvun alussa sinne hyväksytty,⁶⁴ vaan valtaosa väestöstä oli samaa mieltä kuin Mikkelin Sanomien ristiinalainen kirjeenvaihtaja, joka toivoi, että ”kunnallisessa elämässä warsinkin olisi koetettawa päästä pois ahtaista puoluekarsinoista ja yhteisten asiain ratkaisuissa olisi otettawa huomioon kaikkien yhteinen etu.”⁶⁵

Ainoastaan sosialistit irrottautuivatkin 1900-luvun alussa omaksi ryhmäkseen saaden kunnissa aikaan jaon oikeistoon ja vasemmistoon. Se näkyi vuonna 1917 annetun lain pakollisiksi tekemissä kunnanvaltuustoissa, joihin valtuutetut jo valittiin yleisellä ja yhtäläisellä äänioikeudella ja joissa paikat jaettiin porvarien ja sosialistien kesken.