Valtion valta

Kuvernöörin vaikutus

Pitäjänhallinnosta luovuttaessa ja kunnallishallintoa suunniteltaessa lähtökohtana ja ihanteena oli ollut mahdollisimman laaja paikallinen itsehallinto, omien asioiden hoito ilman kirkkoherran tai kruunun virkamiesten ohjailua. Kirkkoherran talutushihnasta yleensä päästiinkin – koska papit itse sitä halusivat – mutta valtiovallan valjaista ei onnistuttu vapautumaan. Todennäköisesti se ei olisi ollut suotavaakaan, sillä suuntaansa etsivä uusi kunnallishallinto tarvitsi taustatukea ja olojen yhdenmukaistajaa.

Kuntien ja kuntalaisten elämään vaikutti varsinkin kaksi kruunun virkamiestä: lääneissä maaherra eli kuvernööri ja kunnissa nimismies eli vallesmanni. Näistä maaherroille oli jo kunnallisasetuksissa jätetty monia mahdollisuuksia puuttua lääninsä paikallisiin oloihin. Heillä oli valta vaikuttaa jo siihen, milloin uusi kunnallishallinto missäkin pitäjässä otettiin käyttöön, sillä asetuksen mukaan kuvernööriltä oli mahdollisuus saada siirtymäkauteen kymmenen vuoden lykkäys, jos pitäjänkokous sitä perustellusti pyysi. Mikkelin läänin kuvernööreillä, Theodor Sebastian Gustaf Thilenillä (1863–1869) ja Carl Gustaf Mortimer von Kraemerilla (1869–1873), oli näihin anomuksiin kiel­teisempi kanta kuin Kuopion läänin Samuel Henrik Antellilla (1863–1866) ja Johan August von Essenillä (1867–1873), jotka pitivät kohtuullisena myöntää kunnille hallintouudistusasiassa vielä kypsyttelyaikaa.

Jyrkemmäksi suhtautuminen muuttui Kuopionkin läänissä, kun von Kraemer 1873 siirtyi Mikkelistä Kuopioon kuvernööriksi. Suhtautumiseen saattoi vaikuttaa kuvernöörien aikaisempi virkaura. Mikkelin läänin tuolloisista kuvernööreistä Theodor Thilen oli kenraalimajuri ja Carl von Kraemer eversti, kun taas Kuopion S. H. Antell oli senaattori ja Johan August von Essen kanslianeuvos. Mahdollisesti siviilivirkamiehillä oli realistisempi käsitys kansan valmiuksista ottaa vastaan uutta kuin sotilailla, jotka olivat tottuneet antamaan käskyjä mietiskelyaikoja tarjoamatta. Lisäksi von Kraemer oli ennen kuvernöörikauttaan ollut valtiopäivämiehenä ja kuulunut aateliston edustajana vuosien 1863–1864 valtiopäivillä kuntauudistuksen kannattajiin.¹¹⁹

Siirtymäajan pidentämisen lisäksi kuvernööreillä oli monia muitakin sekä lakimääräisiä että välillisiä mahdollisuuksia ohjailla kuntien päätöksentekoa. Näin oli ollut ennenkin – eivätkä pitäjäläiset olleet siihen suosiolla taipuneet.¹²⁰ Määräyksiä ei pidetty velvoittavina eikä niitä toteltu, jos niihin liittyi turhana pidettyä rahan menoa. Kokemus oli osoittanut, ettei ”uppiniskaisia” savolaisia ollut helppo ohjailla, mutta kunnallisuudistuksen aikaan olosuhteet tulivat kuvernöörien avuksi. Tarjoutui mahdollisuus ottaa määräysten sijasta holhoava ja auttava asenne, sillä elettiin nälkävuosien ahdingossa ja kuvernöörien pitäjänmatkat kytkeytyivät usein nälänhädän torjumiseen tai hätätöiden järjestämiseen.

Tällaisissa asioissa kuvernöörin käynti oli pitäjäläisille mieleen ja saattoi kääntää mielet myönteisiksi muillekin ehdotuksille. Näin esimerkiksi Kangasniemellä kuvernööri Thilenin vierailu 1867 joudutti päätöstä kunnallishallintoon siirtymisestä. Kiuruvedellä taas ensimmäiset kunnalliset luottamusmiehet valittiin kuvernöörin annettua asian esittäneelle kirkkoherralle arvovaltaisen tukensa, ja Kaavilla vuoden kestänyt riita kunnallislautakunnan esimiesten valitsemisesta ratkesi 1874 kuvernööri von Kraemerin tullessa kokoukseen ja antaessa käskyn valintojen suorittamisesta.¹²¹ Myös kansakoulun perustaminen oli monesti kuvernöörin henkilökohtaisen käynnin tulosta.

Luonnollisesti kuvernöörin läsnäolo jo sinänsä vaikutti päätösten syntymiseen. Kunnan päättäjät saatettiin saada myönteisiksi myös kutsumalla heitä vierailulle lääninhallituksen tiloihin. Ne käynnit olivat harvinaisia ja muistettiin pitkään. ”Leppävirtalainen” esimerkiksi kertoi käynnistään Kuopion kuvernöörin luona joulukuussa 1874: ”Herra kuwernööri näytti erittäin rakkaita ja ystäwällisiä kohteluita kansalaisiansa kohtaan. Siellä piti kuwernööri sekä tuomioprowasti puheita ja moniaat muut, ja kaikki suomenkielellä. Oli umpisuomalaisella hywin hupaista kuulla, että Kuopiossakin suositaan maamme suomenkieltä, waikka sitä on näihin aikoihin asti nimitetty ruotsin pesäpaikaksi.”¹²²

Kuvernööreillä olikin syytä saada kansa puolelleen, sillä kunnallisasetuksen heiltä edellyttämä laillisuuden valvonta ja uudistusten toimenpanon edistäminen ei pelkillä kierto- ja käskykirjeillä olisi onnistunut. Niinpä kuvernöörit saapuivat usein paikalle, kun käsiteltiin kansakouluasiaa, salapolton ehkäisemistä, köyhäinhoitolaitosten hankkimista tai terveydenhoidon kehittämistä.

He neuvottelivat asioista kunnallisten luottamusmiesten kanssa ja antoivat tarkastusmatkoillaan ohjeita ja neuvoja. Vuoden 1865 asetus takasi heille myös oikeuden kutsua kuntakokous koolle ja tehdä aloitteita tai pyytää lausuntoja valtiovallan vaatimien asioiden käsittelystä. Tämä hyväksyttin, mutta jos asioihin puututtiin liian usein ja varsinkin jos määräaikojen noudattamista vauhditettiin uhkasakoilla, kuvernöörin ja lääninhallituksen toimintaa pidettiin jo kohtuuttomana ja kuntalaisia loukkaavana. Mikkelin Sanomissa asia oli esillä 1890. Kirjoitettiin:

”Lääninhallitus lähettää kirjoja aina sen mukaan kun ne joutuvat, milloin mistäkin asiasta, enimmiten maanteitä, siltoja, kestikievareita, lumireen vetoja ja milloin mitäkin asiaa koskevissa kysymyksissä, joihin on waadittawa kunnan lausunto. Tämä on kaikki oikein. Mutta kun kirjeessä tahi myötäseuraavassa wälipäätöksessä on tawallisesti aina sanottu, että asiallinen lausunto on waadittawa 40 markan sakon uhalla tawallisesti 4 wiikon ajalla tarkastettuina ja takaisin tuotuina, niin tuo saattaa kokouksen pitäjän usein aiwan auttamattomaan pulaan … Se tapahtuu warsin usein että kun olet asian pannut uralle, kuuluttanut kokouksen, niin tulee taas kirjat samalla uhalla ja samalle ajalle. Mitä silloin on tehtäwä? Edellinen kokous on wielä pitämättä ja toista jo pitää kuuluttaman. Tästä sekasotkusta saa tawallisesti kunnankokouksen järjestäjä nuhteet ja syystä kyllä – kuka niihin joka wiikko juoksee, kun kokouksia tulee juuri tämän kaltaisten määräysten tähden niin tiheään että ei ole kun yksi wiikko wäliä. . . Luulisimme jo kunnallishallinnon kehittyneen sille kannalle ja kuntain walinneen itsellensä sellaisia kokouksen puheenjohtajia, jotka oman welwollisuuden tunnosta toimittaisiwat asiat ilman tuota lakkaamatointa uhkasakkoa joka on niin häpeällinen wapautta rakastawalle yhteiskunnan palwelijalle.”¹²³ Lausuntojen pyytäminen näkyikin lähes joka kunnassa pöytäkirjapykälien jatkuvana kasvuna.

Valtion valta näkyi myös siinä, että monet kuntakokousten päätöksistä oli alistettava kuvernöörin vahvistettaviksi. Sellaisia olivat terveydenhuollon johtosääntö ja monet järjestyssäännöt. Viimeksi mainittuja laadittiin mm. viinanpolton, kuokkavieraiden saapumisen, pyhäpäivänä tapahtuvan kaupanteon ja ilkivallan estämiseksi. Näissä asioissa kuvernööri ei yleensä ollut pelkkä muodollinen vahvistaja, vaan monia ohjesääntöjä ei olisi edes laadittu ilman kuvernöörin kehotusta. Myös lainanotto yli kymmeneksi vuodeksi ja uuden yli kymmenen vuotta maksettavan veron määrääminen tuli alistaa kuvernöörin vahvistettavaksi.

Lupa kääntyä valituksin kuvernöörin puoleen antoi kuntalaisille uskon oikeudenmukaisuudesta ja kuvernöörille vallan valvoa kunnan luottamuselinten toimintaa. Valituksia sai tehdä, jos katsoi oikeuksiaan loukatun tai jos päätöksen arveltiin olevan vastoin lakia. Ristiinalaiset Adrian Pettinen, Kustaa Vilho Liikanen ja Paavo Mykkänen esimerkiksi tekivät 1902 valituksen kuntakokouksen puheenjohtaja Alexander Brunousta, koska tämä ei ollut suostunut järjestämään äänestystä kunnantalon järjestyssäännön muuttamisesta. Kuvernööriltä pyydettiin apua myös 1908, kun Ristiinan kumakokouksen varapuheenjohtaja Risto Haajanen kieltäytyi kuuluttamasta kansakouluasiaa koskevaa kokousta koolle.¹²⁴ Nilsiässä tehtiin kuvernöörille valitus jo kunnan ensimmäisten luottamusmiesten valinnasta. Tapaus oli seuraavanlainen:

Nilsiässä oli 1869 päätetty siirtyä kun­nallishallintoon ja kokoonnuttiin valitsemaan kunnallislautakunnan esimiestä. Ehdolla oli maanviljelijä Otto Roering ja maanmittari Johan Myrberg. Valinta toteutettiin siten, että kokouksen puheenjohtajan kirkkoherra Karl Kiljanderin kehotuksesta ”ne, jotka huutawat Roeringiä, ne tulkoon tänne kuoriin wasemmalle puolelle ja Myrbergin huutajat oikialle puolelle. ja niin tehtyä ilmestyi, että Roeringin huutajia oli wissiinkin kahta wertaa enempi kuin Myrbergin, ja niin siis asia päätettiin enemmistön puoleen.” Pitäjässä oli kuitenkin henkilöitä, jotka olivat perillä uudesta kunnallisasetuksesta ja tiesivät, että vaali olisi pitänyt toimittaa manttaalikirjoista otetun vaaliluettelon mukaan. He tekivät asiasta kuvernöörille valituksen. Kokouksen puheenjohtaja uskoi menetelleensä oikein ja luotti siihen, että ”kuwernööri kumoo semmoiset jonninjoutawat juonisyytökset jotka waan on toimitettu muutamain yksityisten hyödyksi wiiwyttämään ja estämään kunnallishallituksen toimeen pääsemistä.” Kävi kuitenkin niin, että kuvernööri kumosi huutoäänestyksen tuloksen ja vaati pidettäväksi uudet vaalit ”ääntölistaa” seuraten.¹²⁵ Sen tuloksena Nilsiän kunnallislautakunnan esimieheksi tuli henkikirjoittaja Wilhelm Becker ja varaesimieheksi ensimmäisen valintayrityksen voittanut maanviljelijä Otto Roering.

Asiat eivät siis aina menneet kuten kuntalaiset olivat ne suunnitelleet. Kuvernöörille tuli myös ilmoittaa kunnallislautakunnan esimiehen ja varaesimiehen valinnasta – eikä ilmoitus ollut pelkkä muodollisuus. Vuonna 1881 kuvernööri kumosi Ristiinan kuntakokouksen tekemän päätöksen Risto Tikan valitsemisesta kunnallislautakunnan varaesimieheksi ja kunnan kirjuriksi, koska totesi Tikan olevan vielä alaikäinen ja vailla äänioikeutta.¹²⁶ Mikkelissäkin kuvernööri kumosi valtuuston puheenjohtajan vaalin, mutta nyt eri syystä ja aivan erilaisessa ilmapiirissä kuin Ristiinan tapauksessa.

Mikkelin tapaus sattui tilanteessa, jolloin elettiin sortovuosien ja poliittisten kiistojen aikaa. Kaupunginvaltuusto oli 1904 valinnut puheenjohtajakseen jo seitsemän kautta tehtävää hoitaneen, innokkaana laillisuusmiehenä tunnetun lehtori E. G. Åkessonin. Mikkelin läänin kuvernööri Alexander Watatzi, jolla asetuksen mukaan olisi ollut oikeus saada vain ilmoitus asiasta, laajensi valtansa vahvistusoikeudeksi, kieltäytyi hyväksymästä Åkessonia ja vaati uusia vaaleja. Siihen ei suostuttu, mutta Åkesson vetäytyi syrjään ja ilmeisesti kuvernöörin määräyksestä puheenjohtajana toimi vuoden loppuun saakka tuomari Emanuel Berneri. Åkessonin valinta ja kuvernöörin vaatimus uusista vaaleista toistui seuraavana vuonna.

Kun uusiin vaaleihin ei taaskaan suostuttu, kuvernööri uhkasi jokaista valtuutettua sakoilla ja sai heidät taipumaan – laittomana pidettyyn – vaaliin. Siinä Mikkelin kaupunginvaltuuston puheenjohtajaksi valittiin lehtori Sahlsten, joka kuitenkin luovutti tehtävän aikaisemmissa vaaleissa voittaneelle Åkessonille. Tähän Watatzi vastasi jarrutuksella; hän jätti toimittamatta senaattiin valtuuston puheenjohtajan allekirjoittaman asemakaavan muutoksen. Kenraalimajuri Watatzin kuvernöörikausi Mikkelissä päättyi 1905, minkä jälkeen valtuustoriita rauhottui.¹²⁷

Kuvernööri Watatzin toiminta on esimerkki kansan ja ylimpien virkamiesten suhteiden muuttumisesta sortovuosien aikana, mistä tuota ajanjaksoa käsittelevässä luvussa tarkemmin kerrotaan. Useimmiten kuvernööriä kuitenkin pidettiin oikeudenmukaisena laillisuuden valvojana, eivätkä yksityiset kuntalaiset epäröineet kääntyä lääninhallituksen puoleen, jos tunsivat oikeuksiaan loukatun. Kuvernöörin päätöksestä voitiin valittaa, ja silloin tällöin valitettiinkin, senaattiin.

Savossa sijainneet residenssit, Mikkeli ja Kuopio, olivat Etelä-Savon ja Pohjois-Savon keskuksia, joilla oli vaikutuksia lähiympäristön kehittämiseen ja elämäntyyliin. Vuonna 1898 ehdotettiin Mikkelin lääninhallituksen siirtämistä Savonlinnaan, mutta suunnitelma raukesi.¹²⁸ Virkapaikoissaan kuvernööri nähtiin usein kansan keskuudessa, mutta silti hän oli arjen yläpuolella oleva hallintoherra, jonka tekemisiin ei hevin puututtu. Tosin kuvernöörien lyhyet toimikaudet vähensivät heidän paikallista tunnettavuuttaan ja ehkä vaikutusvaltaansakin, sillä suurin osa toimi tehtävässä vain pari kolme vuotta.

Poikkeuksena oli Carl von Kraemer, joka oli ensin neljä vuotta (1869-1873) Mikkelin läänin ja sen jälkeen kymmenen vuotta (1874–1884) Kuopion läänin kuvernöörinä. Muita pitkäaikaisia kuvernöörejä olivat Mikkelin läänin Hjalmar Sebastian Nordenstreng (1876–1883) ja Knut Robert Carl Walfrid Spåre (1891–1899).¹²⁹ Kihlakuntien kruununvoudit ja henkikirjoittajat olivat 1800-luvun lopulla jo käyneet kansalle kaukaisiksi ja menettäneet valtion paikallishallinnossakin aikaisempaa merkitystään, mikä samalla oli johtanut nimismiehen toimenkuvan voimistumiseen.

”Kuka on teijän pitäjän rompsi?”

Käytännön tasolla valtion valta yhdistettiinkin nimismieheen, joka oli totuttu näkemään monissa julkisissa tilaisuuksissa, joskus omassa tuvassakin, ja joka jo virkapuvusta tiedettiin kruununmieheksi. Autonomian aikana tämä entinen pitäjäläisten luottomies oli saanut lisää arvostusta ja valtuuksia sekä muuttunut aikaisempaa enemmän maaherran avustajaksi. Kruu­nunvoudit olivat vanhaan tapaan nimismiesten esimiehiä, mutta tehtäväksiannot alkoivat yhä enemmän kulkea maaherralta nimismiehelle ilman esimiehen välitystä.¹³⁰

Kihlakunnat jaettiin hallinnollisesti nimismiespiireihin. Autonomian ajan lopulla niitä oli Mikkelin läänissä 21 ja Kuopion läänissä 28. Nimismies toimi virkapiirissään yleisen järjestyksen valvojana sekä vuodesta 1889 lähtien myös virallisena syyttäjänä. Vuonna 1898 annetun ohjesäännön mukaan järjestyksenpitoon ja laillisuuden valvontaan sisältyi myös levottomuuksien ennaltaehkäisy, sotilaskuljetuksiin, kutsuntoihin, kyytioloihin ja kestikievaritoimintaan kuuluvia asioita ja terveydentilan sekä mittojen ja painojen valvontaan liittyviä tehtäviä. Lisäksi nimismies huolehti perintätoimista, rikosselvitysten esitutkinnasta ja kansliatehtävistä.

Kaikki tämä edellytti nimismiesten pätevyystason kohottamista. Heiltä vaadittiin virkaan soveltuvaa yliopistollista tutkintoa tai sitä vastaavia tietoja, kokemusta tuomioistuinten toiminnasta sekä vuoden harjoittelujaksoa lääninhallituksessa, mutta käytännössä koulutustausta oli kirjava. Vaatimukset aiheuttivat kuitenkin sen, että suuri osa Savon vallesmanneista oli tänne muualta tulleita ruotsinkielisiä säätyläisiä. Suomenkielisiä tai ainakin suomalaisen sukunimen omaavia oli 1890-luvun alkuun asti vuosittain vain kaksi tai kolme. Sen jälkeen virkakunta alkoi suomalaistua, niin että 1800–1900-lukujen vaihteessa suomalaisia nimismiehiä oli Savossa jo kuusi, vuonna 1910 kahdeksan ja 1918 jo kuusitoista. Eräs näistä uranuurtajista oli Iisalmen nimismies August Rissanen, joka valittiin tehtävään 1860 ja hoiti sitä 1900-luvun alkuun asti.¹³¹

Sekä suomenkielisiltä että ruotsinkielisiltä vallesmanneilta odotettiin kansanomaisuutta, ja tässä moni heistä onnistuikin. Esimerkiksi ruotsinkielisiin säätyläisiin lukeutuva Kangasniemen nimismies Carl Gustaf Edvard Adler hoiti virkaansa peräti 36 vuotta (1831–1877) ja kuului niihin virkamiehiin, ”jotka eivät röyhkeillä sanoilla ja ylpeällä käytöksellä karkottaneet kansaa luotaan ja jotka eivät katso kutsumuksensa olevan rasittaa talonpoikia virkavallallansa”, kuten häntä muistokirjoituksessa ylistettiin.¹³²

Joroisten nimismies B. G. Godenhjelm taas riitautui joidenkin paikkakuntalaisten kanssa ja joutui sen vuoksi 1872 vaihtamaan virkapiiriä. Silti hänelläkin oli sekä säätyläisten että talonpoikien joukossa kannattajia, joiden järjestämissä läksiäisissä vallesmanni sai lähes kymmenen vuotta kestäneestä toiminnastaan pelkkiä kehuja. Maljojen ja huraa-huutojen siivittäminä pidettiin puheita todeten, että ”täällä oli hän, herra B. G. Godenhjelm, meille kaivattu ystävä ja tulee semmoisena pysymään. Häntä muistelee ei ainoastaan miehet waan wanhat ämmät ja pienet lapsetkin, joiden seurassa hän kuni veijenä eleli”.¹³³

Nimismiehet kuten muutkin virkamiehet valittiin melko suppeasta piiristä, monesti jopa saman suvun jäsenistä. Savossa vaikutti erityisesti Broms-suku (vuodesta 1907 Paarma), jonka jäsenistä valittiin niin monta nimismiestä, että sukunimi alkoi muuttua virkanimikkeeksi. ”Kuka on teijän pitäjän rompsi?”, kerrotaan savolaisten kysyneen, sillä Bromseja oli usean sukupolven ajan sekä Savon että lähialueiden nimismiehinä. Verkosto oli seuraavanlainen:¹³⁴

– Nimismiesuran aukaisijoina olivat Heinolan piirin nimismies Gustaf Broms (1795–1832) ja hänen serkkunsa, Pernajan ja Elimäen nimismies Aron Broms (1776–1838).

– Seuraavassa sukupolvessa viranhoitoa jatkoi Gustaf Bromsin kolme poikaa: Sysmän piirin nimismies Karl GustafBroms (1816–1889), Mäntyharjun ja Hirvensalmen nimismies Adolf Fredrik Broms (1820–1886) ja Juvan itäisen piirin nimismies Bengt Broms (1830–1913) sekä Gustaf Bromsin veljenpoika, Suistamon piirin nimismies Anders Gustaf Broms (1801–1867).

– Gustaf Bromsin pojan, Karl Gustafin pojista Karl Bernhard Broms (1858–1936) toimi Heinolan ja Hirvensalmen nimismiehenä, Axel Fredrik Broms (1861–1929) Mikkelin länsipiirin nimismiehenä ja Bengt Wilhelm Broms (1864–1930) Pieksämäen eteläisen piirin, Ristiinan ja Säämingin nimismiehenä. Toisen pojan, Adolf Fredrikin pojista Berndt Israel Broms (1851–1924) oli Hirvensalmen sekä Mäntyharjun nimismies ja Gustaf Fredrik (1861–1914) Sysmän nimismies.

– Gustaf Bromsin pojanpojan, Berndt Israelin poika Adolf Fredrik Broms (1879–1914) toimi isänsä apuna Mäntyharjun nimismiehenä. Vakituiseksi nimismieheksi Berndt Israelin jälkeen 1924 valittiin Hiitolan nimismies Aarne Paarma (Broms), joka hoiti tehtävää vuoteen 1951 asti.

Bromsin suvussa oli siis kolmetoista nimismiestä, joista Savossa toimi kahdeksan. Pelkästään Mäntyharjun nimismiehinä Bromseja oli kolmen sukupolven ja yhteensä 108 vuoden ajan.

Sortovuosien aikana nimismiesten ja kuntalaisten välit joutuivat monella paikkakunnalla koetukselle. Kruunun virkamiehinä vallesmannit joutuivat toteuttamaan sellaisiakin esivallan määräyksiä, joita suuri osa suomalaisista ei hyväksynyt. Esimerkiksi kangasniemeläiset vaativat nimismiehensä erottamista, koska tämä vuoden 1902 asevelvollisuuskutsuntojen aikana totteli venäläisen hallintovallan käskyjä. Nimismiehet koettivat joissakin kunnissa myös estää nimien kokoamisen ns. suureen adressiin, mutta poikkeuksiakin oli. Nimismiehistä adressiin kirjoittivat nimensäkin mm. Kangasniemen Johannes Lang, Mikkelin Tuure Hagman, Mäntyharjun B. Broms ja Haukivuoren N. Kortela. Rautalammilla nimismies oli jopa kutsuntalakkolaisten kanssa yhteisrintamassa.¹³⁵

Savon uudet poliisivoimat

Viranhoidossa nimismiehellä oli apuna aluksi siltavouti ja jahtivouti, kunnes nämä toimet 1891 lakkautettiin ja tehtävät siirrettiin kruunun palkkaamalle maalaispoliisille. Muutos liittyi järjestyksenpidon tehostamiseen, joka oli tullut tarpeelliseksi 1880-luvulla elinkeinorakenteessa tapahtuneiden muutosten seurauksena. Parantuneet liikenneyhteydet olivat lisänneet asukkaiden liikkuvuutta, markkinat ja muut väenkokoukset olivat vilkastuneet, kauppa ja teollisuus vaati ”suuressa mitassa poliisivallan vireyttä” ja puutavaran lastauskin sattuneiden rettelöiden takia erityisvalvontaa. Myös vanginkuljetuksessa, joka rautatiekuljetuksia lukuun ottamatta kuului tilallisten rasituksiin, oli alkanut esiintyä ongelmia. Järjestyksen ja turvallisuuden takaamiseksi tarvittiin siis aikaisempaa tehokkaampia toimia.¹³⁶

Aluksi suunniteltiin kunnallisten poliisivoimien perustamista ja niiden liittämistä kunnallislautakuntien tehtäväpiiriin. Tämä senaatin esitys kuitenkin raukesi, sillä maalaiskuntien johto piti sekä Savossa että muualla Suomessa poliisin tehtävien hoitamista kunnallisena luottamustoimena mahdottomana. Suunniteltiin myös nimismiespiirien jakamista, mutta tähän ei Savossa yleensä ollut tarvetta. Mikkelin läänissä suurimmat piirit oli vasta äskettäin jaettu pienempiin osiin, joten siellä ei enää ollut valvonnan kannalta liian ”kansakkaita” piirikuntia.

Kuopion läänissä taas oli niin harva asutus, ettei siellä piirien pienentämisestä olisi ollut ratkaisevaa hyötyä. Erityistoimenpiteitä ei Savossa tarvittu senkään tähden, että ”asujamet ovat verraten hiijaisia ja siveitä”, kuten maalaispoliisin tarvetta tutkineen komitean mietinnössä todettiin. Nimismiespiirien jakoja järjestyksen tehostamiseksi ehdotettiin vain Kuopion maalaiskuntaan ja Leppävirralle, koska edellinen oli suhteellisen väkirikas kunta ja jälkimmäisessä sijaitsi Varkauden tehdasyhdyskunta ja kutsuntapaikka.¹³⁷

Niinpä olot eivät kovin paljoa muuttuneet, kun kuntien järjestyksenpito 1891 annetulla asetuksella jätettiin valtion virkamiesten tehtäväksi. Miehistön määrällinen lisäys ei ollut suuri, sillä koko Suomessa oli uudistuksen jälkeenkin keskimäärin vain yksi poliisi 3 000 asukasta kohden. Savon poliisivoimien vahvuus oli sen mukaisesti yleensä 2–3 poliisia kuntaa kohden. Tarvittaessa levottomuudet varauduttiinkin tukahduttamaan sotaväen voimin.¹³⁸

Siltavoudit ja jahtivoudit olivat olleet maaseudun tilattomia ja saaneet palkkansa viljakappoina paikkakunnan talollisilta. Nyt kuvernööri nimitti ja erotti poliisikonstaapelit ja kruunu huolehti palkanmaksusta. Poliisin kelpoisuusvaatimuksena oli yläkansakoulu ja hyvä maine tai Suomen sotaväessä hankittu aliupseerin arvo. Kansliatöitä tai kuulustelupöytäkirjojen laatimista poliisilta ei yleensä voitu vaatia, sillä tilanne oli 1900-luvun alussa monella paikkakunnalla sama kuin Kangasniemellä; kirjoitustaito rajoittui oman nimen vaivalloiseen raapustamiseen.¹³⁹

Poliisivoimien syntyyn 1800-luvun lopulla vaikutti myös venäläisen hallinnon tiukentunut ote. Sortovuosien venäläistämispolitiikka vaikutti poliisivoimien kehitykseen varsinkin Suomen kaupungeissa.

Yleisen järjestyksen valvonta oli kaupungeissa aluksi maistraatin vastuulla. Poliisitoimi oli siis kunnallista toimintaa, jota käytännössä hoitivat kaupunginviskaali, hänen alaisinaan toimivat kaupunginpalvelijat tai poliisipalvelijat sekä palomestarit ja palovartijat. Savon kaupungeissa näitä järjestysvallan edustajia oli niukanlaisesti. Noin 6 800 asukkaan Kuopiossa oli vuonna 1876 vahvistetun poliisijärjestyksen mukaan neljä poliisipalvelijaa ja kaksitoista palovartijaa, mutta kun määrä jo järjestyksen voimaantulovuonna todettiin riittämättömäksi, neljä palovartijan tointa muutettiin poliisin toimiksi. Sekään määrä ei pystynyt takaamaan järjestyksen säilymistä kaupungissa, mutta tällaisena tilanne pysyi vuosisadan lopulle asti.

Mikkeli sai ensimmäiset kolme poliisiaan kaupunginpalvelijan ja palomiesten avuksi vuonna 1883. Vuonna 1903 poliisin miehistövahvuus oli kuusi sekä lisäksi rautatiepoliisi ja anniskeluyhtiön palkkaama erikoispoliisi.

Savonlinnassa poliisin tehtäviä hoiti aluksi kuusi palovartijaa sekä kaupunkilaisista koottu järjestyspartio. Ensimmäinen vakinainen poliisi palkattiin 1893. Vaikutuksen kerrottiin näkyneen heti katukuvassa. Savonlinna-lehti kirjoitti asiasta näin: ”Tänä vuonna saatiin yksi poliisi joka myös on kansamme ja paikkakuntamme sivistystä kohottanut pitkän askeleen eteenpäin, tämän voi päättää että se oli hyvin tarpeellinen. Varsinkin jos katsoimme katuelämää viime vuoden loppuun niin saimme nähdä yhtaikaa kaduilla humalikkaita joukoittain marssivan rehellisinä ja röyhkeinä, niin että tuskin monissakin kohdin uskalti selvä ja siivosti kulkeva ihminen sivumennä noiden kiijuvain viinahullujen ohitse. Nyt on saanut kulkea enemmän rauhassa, nyt ei näe kun muutaman hoipertelevan ja nekin arkoja kuin jänikset. Jospa varamme riittäisi että olisimme tilaisuudessa saada toisen poliisin, niin melkein varmaksi voisi sanoa, että tuskin nähtäisi humalikkaita ensinkään, ja varsinkin ei muualla kuin poliisin kynsissä; vaan kun ei ole kun yksi järjestyksen valvoja niin on nähty että muutamat kiertävät poliisin jälellepäin, toivossa että eihän se kohta palaa jälilleen takaisin, vaikka eräät siinäkin kohdin ovat erehtyneet.” Toisen vakinaisen poliisin Savonlinna sai 1896 ja kolmannen neljä vuotta myöhemmin.

lisalmelle laadittiin poliisijärjestys jo kauppala-aikana 1869. Poliisivoimien kokoonpano oli sen mukaan viskaali sekä 1 poliisipalvelija, 2 palovahtia, 1 nuohooja sekä 1 rankkuri. Poliisijärjestys oli voimassa vielä Iisalmen kaupungiksi tulon jälkeen.¹⁴⁰

Kaupunkien poliisivoimia uudistettiin 1897 annetulla asetuksella, jolloin mm. poistettiin kaupunkipoliisilla siihen saakka ollut tuomiovalta ja poliisilaitokset jaettiin toimialan mukaisiin osastoihin. Miehistön määrää lisättiin kuitenkin vasta sortovuosien aikana 1900-luvun alussa annettujen asetusten yhteydessä. Tuolloin päättyi myös kunnallisten kaupunkipoliisien aika. Kuopioon perustettiin vuonna 1902 ja Mikkeliin vuonna 1904 kuvernöörin alaisena toimiva ”täydellinen” poliisilaitos. Vuonna 1904 poliisilaitos valtiollistettiin myös niissä kaupungeissa, mm. Savonlinnassa ja Iisalmella, joissa ei ollut täydellistä poliisilaitosta. Kaupunkipoliisien määrä, joka 1800-luvun lopulla oli ollut keskimäärin yksi poliisi tuhatta kaupunkilaista kohden,¹⁴¹ nousi nyt moninkertaiseksi. Vuonna 1916 tilanne Savon kaupungeissa oli seuraavanlainen:

Poliiseja oli suhteellisen paljon kaupungeissa, jotka toimivat hallinnon, kaupan ja liikenteen keskuksina tai sotaväen sijoituspaikkoina. Se selittää ainakin osittain Mikkelin poliisivoimien vahvuuden, joka kaupungin väkilukuun suhteutettuna oli selvästi maan keskiarvoa suurempi. Viiden valtatien risteyksessä sijaitseva Mikkeli oli ”laajan ympäristönsä keskus”, lääninsä pääkaupunki, varuskuntakaupunki ja markkinapaikka. Ilmeisesti valtion edun mukaista oli pitää Mikkelin kaltaisessa kaupungissa myös poliittisista syistä suurta poliisikuntaa.

Valtiollistetunkin poliisin aikana kaupunkien oli otettava osaa poliisilaitoksen menoihin kustantamalla mm. sen toimitilat. Vanhastaan kaupunginvankilana oli toiminut palotornin yhteydessä oleva putka, ja monessa kaupungissa se toimi vankilana vielä 1900-luvun alussakin. Kuopiossa ja Mikkelissä oli kuitenkin mahdollisuus sijoittaa vankeja 1880-luvulta lähtien vuotuista korvausta vastaan myös näissä kaupungeissa sijaitseviin lääninvankiloihin.¹⁴²

Kenraalikuvernööri Nikolai Bobrikovin aikana perustettu kaupunkien poliisitoimi oli osa valtakunnallista turvakoneistoa. Se sai kaupunkilaisissa aikaan vastarintamielialan varsinkin, kun osa uudesta palkatusta poliisikunnasta oli venäjänkielistä. Suurlakon puhjettua venäläistetty poliisi kuitenkin lakkasi toimimasta ja poliisilaitoksiin kohdistunut arvostelu laimeni. Poliisitoimen tehostaminen todettiin kuntalaisten etujen mukaiseksi, vaikka sen toteutustapa olikin ollut suomalaisten oikeustajun vastainen.¹⁴³